Column: Dwangsom en Wwb, een sigaar uit eigen doos?

Tijdens een basiscursus Algemene wet bestuursrecht legde een van de cursisten mij* de volgende casus voor: Mevrouw de Vries dient een aanvraag om een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) in. De aanvraag voldoet aan alle eisen, burgemeester en wethouders kunnen direct een besluit daarop nemen. Maar dat doen ze niet. Om een of andere reden blijft de aanvraag liggen. Als de beslistermijn verstreken is, stuurt mevrouw de Vries een brief aan het college van burgemeester en wethouders waarin ze zegt dat het college niet op tijd beslist heeft en waarin ze er op aandringt om binnen twee weken te beslissen. Een ingebrekestelling conform artikel 4:17, derde lid, van de Awb dus. Het college laat ook die termijn verstrijken en vervolgens ook de zes weken daarna. Dat betekent dat het college uiteindelijk een dwangsom aan mevrouw de Vries verbeurt ter grootte van € 1.260,--. Het college beslist vervolgens op de aanvraag. Bovendien stelt het college, conform artikel 4:18 van de Awb de verbeurde dwangsom vast op € 1.260,--. Keurig gedaan zou je zeggen, wat is het probleem?

Welnu, dat is het volgende. Het college heeft in het besluit tot toekenning van de uitkering tevens vermeld dat het de betaalde dwangsom als inkomen ziet en dat het dit inkomen met de bijstand van mevrouw de Vries over de komende maanden zal verrekenen. Een sigaar uit eigen doos dus. De vraag is nu of dit rechtens juist is?

Ik heb de casus in de groep, die de basiscursus Algemene wet bestuursrecht volgde, aan de orde gesteld. Conclusie was dat dit in ieder geval niet moest kunnen. Het kan toch niet de bedoeling zijn dat het college op deze manier de regeling dwangsom niet tijdig als het ware omzeilt, was de algemene gedachte.

Van belang daarbij is of de dwangsom moet worden gezien als een middel als bedoeld in artikel 31 van de WWB. Artikel 31, eerste lid, van de WWB, bepaalt dat tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen worden gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Tot de middelen worden mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen. In elk geval behoort tot de middelen de ten aanzien van de alleenstaande of het gezin toepasselijke heffingskorting, bedoeld in artikel 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Het tweede lid van artikel 31 van de WWB bevat een opsomming van niet in aanmerking te nemen middelen.

Interessant is verder dat de staatssecretaris in 2009 in een Nota van wijziging heeft voorgesteld om aan artikel 31, tweede lid, van de WWB een onderdeel toe te voegen om de dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb uit te zonderen van de middelen. Deze nota van wijziging is echter nadien weer ingetrokken. Wat moeten we daar dan uit concluderen?

De Centrale Raad van Beroep heeft inmiddels een uitspraak gedaan op dit punt in een zaak die speelde in de gemeente Zaanstad (dat was overigens niet de gemeente waarin de vragensteller uit de cursus werkte). De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb niet is aan te merken als inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de WWB. Naar haar aard valt een dwangsom, die bedoeld is om het bestuursorgaan tot voortvarende besluitvorming te prikkelen, niet gelijk te stellen met inkomen uit of in verband met arbeid of vermogen. Dat een ouderlijke bijdrage of kasstortingen wel als inkomen kunnen worden aangemerkt, maakt dit niet anders. Een ouderlijke bijdrage is naar haar aard gelijk te stellen met inkomen, aangezien het daarbij gaat om een periodieke bijdrage ter voorziening in het levensonderhoud net zoals bij inkomen uit of in verband met arbeid het geval is.

Kasstortingen kunnen als inkomen van een betrokkene worden aangemerkt over de maanden waarin de stortingen hebben plaatsgevonden in het geval de herkomst van die stortingen onduidelijk is en een betrokkene deze kan aanwenden voor de voorziening in zijn levensonderhoud. Dergelijke kasstortingen onderscheiden zich in die zin dan ook van een dwangsom dat daarbij de inkomstenbron onduidelijk is.

Een alleszins bevredigend oordeel, zou ik menen. Maar heeft de dwangsom dan helemaal geen effect op de hoogte van de uitkering? Dat is nog maar de vraag. De Centrale Raad van Beroep oordeelt namelijk vervolgens dat de dwangsom van artikel 4:17 van de Awb wel valt onder het vermogen als bedoeld in artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. Dat betekent dat er wel een effect op de uitkering is als het vermogen de toepasselijke grens van het vrij te laten vermogen overschrijdt. Bij mevrouw de Vries was dat niet het geval.
De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is van 18 maart 2014 en is te vinden onder ECLI:CRVB:2014:1015.

Met dank aan mr. *W.M.B. Elferink, docent en trainer aan de Bestuursacademie Nederland.