Column: (Natte) handtekening: niet-onbelangrijk bestuursrechtelijk randverschijnsel

De vulpen, balpen en ander handmatig schrijfgerei : het verdwijnt in ras tempo uit het straatbeeld. Handschriften bestaan bijna niet meer, aangezien toetsenborden (na een sluipende doch onverbiddellijke opmars) de verbinding vormen tussen de schrijvende hand en het digitale papier. Inderdaad: het handschrift is ingeruild voor het digischrift. Gedurende de jaren dat uw scribent nog de status van leerling-schrijver had en basiskennis vergaarde op –wat toen nog heette- de lagere school, werd bij het beoordelen van schriftelijk werk naast een cijfer voor de cognitieve prestatie ook een waardering toegekend voor de beeldkwaliteit van het geschrevene. Met het cognitieve deel van de waardering zat het in de regel wel snor. De beeldkwaliteit liet steevast te wensen over. Het woord “spijkerschrift” was toen aardig in zwang en op ondergetekende van toepassing. Dus ja, het toetsenbord kwam ook voor mij als een geschenk uit hogere regionen.

De wetgeving waar het Nederlandse openbaar bestuur aan zit vastgeklonken, ontwikkelt zich niet met gelijke snelheid als de hierboven geschetste maatschappelijke ontwikkelingen. Er bestaat voor gemeenten niet zoiets als een Bedrijfswet of Wet op de Scanstraat. Gemeenten die zich presenteren als “bedrijf”moeten het nog steeds doen met de Gemeentewet, opgericht in 1851.
De indruk bestaat, dat dit niet in alle gemeentehuizen even goed bekend is.  Hopelijk is in diezelfde gebouwen wel bekend dat de bestuursrechter, indachtig de scheiding van machten,  aan hem voorgelegde besluiten toetst aan de wet. Het is niet aan hem om de redelijkheid of deugdelijkheid van de wet te toetsen. Dat is namelijk de taak van de wetgever zelf.
En dan wordt vroeg of laat een blik in (jawel) de Gemeentewet geworpen. Deze wet bevat een groot aantal bepalingen met betrekking tot de inrichting en organisatie van Nederlandse gemeenten. Twee van deze bepalingen gaan over het ondertekenen van uitgaande stukken, en wel de artikelen 32a en 59a. Daarnaast kent de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hier en daar een bepaling hierover.

Vraag is of diegenen die het bij gemeenten voor het zeggen hebben op het vlak van optuigen van de “bedrijfs”processen (gut, en ik altijd maar denken dat een bedrijf en een gemeente twee verschillende dingen zijn) wel op tijd de Gemeentewet in plaats van de (niet bestaande) Bedrijfswet raadplegen voordat er weer een “proces” aan een “product” wordt gehangen. En als ze dan toch die Gemeentewet op het scherm hebben, laat ze dan meteen ook maar eens de Awb inzien.

Het digitaliseren van de gemeentelijke bedrijfsprocessen neemt hand over hand toe. En daarin past dat steeds minder fysieke handelingen worden verricht tussen het ontvangen van een aanvraag en het verzenden van de beschikking. Om maar eens een zijstraat te noemen. Welk gemeentehuis heeft vandaag de dag nog geen scanstraat, om nog maar eens een zijstraat te noemen. Een scanstraat zet alle ingekomen papiertjes om in digitale bestanden en die gaan het “proces” in.
Een “natte handtekening” vormt in zo’n wereld een onwelkome hobbel, want degene die de handtekening moet zetten is niet altijd op zijn flexplek aanwezig. En dat terwijl de brief toch vooral vandaag de deur uit moet omdat het systeem de datum van vandaag er al op heeft gezet.

Terug nu naar de artikelen 32a en 59a van de Gemeentewet. Daarin kunnen we met zoveel woorden lezen dat stukken die uitgaan van respectievelijk gemeenteraad en college worden (mede)ondertekend door de burgemeester en de griffier respectievelijk de burgemeester en de secretaris. Overigens kent de Provinciewet soortgelijke bepalingen. Hoe letterlijk moet je deze bepalingen nemen? Ga er maar vanuit dat de wetgever hier echt heeft bedoeld te zeggen dat deze lieden enige vorm van inktafscheidend schrijfgerei ter hand nemen om vervolgens een natte handtekening te zetten.

Een spanningsveld van jewelste anno 2014, het “Jaar van de Scanstraat en het Bedrijfsproces”. Hoe zal de bestuursrechter hiermee omgaan. Welk gewicht kent hij of zij toe aan de moderne bedrijfsmatige gemeente waarin geen plaats is ingeruimd voor zichtbare fysieke mensenhandelingen?

Tot op heden heeft de bestuursrechter daar niet of nauwelijks een boodschap aan. Inderdaad, een pijnlijke en harde waarheid. We moeten het er echter wel mee doen, en ons erop richten. Om het op z’n Grunnens te zeggen: tis nait oars.
Enkele recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak blinken uit door duidelijkheid, en het is om die reden dat deze hieronder voor u worden besproken. Ook al spelen zij zich af buiten het gemeentelijke erf, het had net zo goed “des gemeentes” kunnen zijn, dus stemmen ze tot nadenken.

Allereerst ABRS 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2374). Hierin ging het om een hoger beroep. Volgens de provinciesecretaris was dat namens het college van GS van Zuid-Holland ingesteld. Het hogerberoepschrift noch de aanvullende brief met de motivering van het hoger beroep waren echter van een handtekening voorzien. In plaats daarvan was onderaan beide stukken vermeld: "Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, voor dezen, mw. drs. J.A. Hilgersom, secretaris. Deze brief is digitaal vastgesteld, hierdoor staat er geen fysieke handtekening in de brief."
De Afdeling stond paf, en schreef het college een  brief van 11 maart 2013, waarin hij erop wees dat het hogerberoepschrift niet was ondertekend. GS kregen tot en met 8 april 2013 de gelegenheid dit verzuim te herstellen. Daarbij vermeldde de Afdeling dat, indien het verzuim niet binnen de gestelde termijn zou worden hersteld, het college er rekening mee moet houden dat het hoger beroep niet-ontvankelijk zou worden verklaard.
In een uitvoerige, op bedrijfsmatige inzichten gebaseerde, provinciale reactie werd het volgende naar voren gebracht. Het college had in mei 2007 formeel besloten over te gaan op het gebruik van digitale besluitvorming en een digitale ondertekening. Volgens de daarbij behorende interne werkwijze moet het hogerberoepschrift, ondanks het ontbreken van een fysieke handtekening,  geacht worden rechtsgeldig te zijn ondertekend. Het door het college gehanteerde systeem houdt in dat de mandaathouder het besluit ondertekent door zijn eigen unieke autorisatiecode aan het digitale besluitdossier te koppelen, waarmee hij tegelijkertijd de voettekst van het besluit van één unieke besluitcode voorziet. Met daarbij een verwijzing naar bijgevoegde audittrails, dat met toepassing van dit systeem ene mevrouw Smit-Marsman als plaatsvervangend secretaris bevoegdelijk het hogerberoepschrift heeft vastgesteld en mevrouw Hilgersom als provinciesecretaris bevoegdelijk de brief met de motivering van het hoger beroep heeft vastgesteld.
Evenals het hogerberoepschrift was deze reactie en de brief met de motivering van het hoger beroep niet ondertekend, maar bevatte in plaats daarvan onderaan de mededeling: "Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, voor dezen, mw. drs. J.A. Hilgersom, secretaris. Deze brief is digitaal vastgesteld, hierdoor staat er geen fysieke handtekening in de brief."
Kan dit allemaal maar zo, is de vraag. Maar ook en vooral: waarom heeft niemand in dat toch wel grote Provinciehuis bedacht dat er gewoon een tweetal handtekeningen onder het hogerberoepschrift wordt geplaatst, waarmee de kous af is? Zo moeilijk kan dat toch niet zijn? Kennelijk wel, want het bedrijfsproces voorziet hier niet in, zoals valt te lezen. Vraag die daarnaast opkomt is: is er wel een gediplomeerd jurist bij deze beantwoording betrokken geweest? Het heeft de schijn dat deze beroepsgroep met de grootst mogelijke zorgvuldigheid is omzeild.

De Afdeling bestuursrechtspraak is er dan ook snel klaar mee, want die raadpleegt alleen de Awb. En stelt klip en klaar, dat het in artikel 6:5, aanhef, van de Awb, neergelegde vereiste dat het beroepschrift is ondertekend, op een fysieke handtekening ziet. Dit vereiste is gesteld opdat duidelijk is wie het beroep heeft ingesteld en of dit de daartoe bevoegde persoon of functionaris is. Dit geldt ingevolge artikel 6:24 ook voor het hogerberoepschrift.

Het hogerberoepschrift was niet van de handtekening van de provinciesecretaris of van de plaatsvervangend provinciesecretaris voorzien. Er is geen gebruik gemaakt van de door de Afdeling geboden gelegenheid dit verzuim te herstellen. Het hogerberoepschrift voldoet dan dus ook niet aan de wettelijke vereisten voor de indiening daarvan.
De Afdeling komt dan ook niet toe aan beoordeling van de interne werkwijze bij digitale besluitvorming en digitale ondertekening. Met andere woorden: het hoger beroep wordt bij de poort tegengehouden want is niet-ontvankelijk. Een rammelend geheel, waaruit weinig besef van juridische kwaliteit spreekt.

Leermoment: met een bedrijfsproces kun je als overheidsorganisatie nooit en te nimmer wettelijke voorschriften opzij zetten. En geef hierin de rechter niet de schuld, maar ga als organisatie bij jezelf te rade in die zin dat de vraag gerechtvaardigd is, welke plaats en welk gewicht juridische kwaliteitszorg in jouw bedrijfsprocessen heeft toebedeeld gekregen.

In ABRS 19 november 2014 (ECLI: NL:RVS:2014:4135) kwam het verweerschrift op enig moment ter sprake. De appellant had ter zitting zijn twijfel naar voren gebracht of de Afdeling dat verweerschrift wel mocht aanvaarden, aangezien het was ingediend door een ander orgaan dan de minister en niet was ondertekend. Hierop reageert de Afdeling als volgt: “reeds wegens het ontbreken van een ondertekening kan niet worden vastgesteld of het verweerschrift door een daartoe bevoegde persoon is ingediend. Om deze reden zal de Afdeling het verweerschrift buiten beschouwing laten.”

Misschien wordt het tijd, dat medewerkers en hoofden van gemeentelijke afdelingen Bedrijfsvoering een voor hen op maat gesneden cursus Awb gaan volgen. Ik heb de afgelopen ruim 20 jaar dat ik deze wet heb mogen onderwijzen niet veel meer dan nul afgevaardigden van dit soort afdelingen als cursist mogen begroeten. Wat niet is, kan nog komen. Het is nooit te laat!

Uw scribent,
Mr. Olaf Schuwer